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解读十八届三中全会新亮点 用改革开创中国新未来
时间：2013-11-29
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改革开放是决定当代中国命运的关键抉择。在新的历史起点上，改革如何在关键领域有新的突破？党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，提出了全面深化改革的总目标、总方向、时间表等，并对改革做出了系统部署。近日，半月谈记者采访了各方权威人士，请他们对《决定》中的改革亮点进行解读。
【亮点】提出推进国家治理体系和治理能力现代化的新目标
【《决定》原文】全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。
【解读】中央财经领导小组办公室副主任杨伟民认为，《决定》的一大亮点是提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的新目标，这是一个崭新的概念和提法。过去我们说建设现代化，是分别从经济、政治、文化、社会建设的角度提出的，而新目标是从制度层面提出的现代化，丰富了我国现代化的内涵。
国家治理水平是检验一种社会制度是否比较完善、比较定型的重要标志，对中国特色社会主义制度建设提出了更高要求。
【亮点】市场在资源配置中起“基础性作用”改为“决定性作用”
【《决定》原文】经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。
【解读】“从‘基础性’到‘决定性’，意味着市场将在更大范围、更深层次发挥配置资源的作用。”国务院发展研究中心宏观经济研究所研究员张立群表示，对市场资源配置作用的新提法，不仅体现了继续深化市场化改革的决心，也对深化改革提出了更高的要求。
杨伟民说，这是对我国社会主义市场经济内涵“质”的提升，也是未来深化经济体制改革及其他领域改革的基本方针。其未来影响将不亚于十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制改革的目标。强调市场在资源配置中发挥决定性作用，绝不是否定或弱化政府作用。现代经济中，市场和政府的作用同样重要，但作用的内涵不同。
同时，只有界定政府的职能和作用，政府不越位，才能使市场在资源配置中发挥决定性作用，才能解决目前政府职责越位、缺位、不到位并存的问题。《决定》清晰界定了政府职能和作用，可概括为5项职能、20个字，即宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境。
【亮点】提出更加公平地对待各种所有制经济的两个“都是”
【《决定》原文】公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。
【解读】清华大学国情研究院院长胡鞍钢表示，人们把中国经济社会发展形象地比喻为“东方巨人”，为什么能走得快、走得稳？就是因为“东方巨人”有两条腿——公有制、非公有制。
杨伟民说，这次的表述表明公有制经济和非公有制经济没有老大、老二之分。在保护产权、使用生产要素、参与市场竞争、法律保护、市场准入、依法监管等各方面，《决定》都强调各种所有制经济平等、公平、公正、统一等关键词。
《决定》在积极发展混合所有制经济上有新的内涵和定位，今后既要发展国有资本控股的混合所有制经济，也要鼓励发展非公有制资本控股的混合所有制经济。
【亮点】国有资产监管从管企业为主向管资本为主转变
【《决定》原文】完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。
【解读】国务院发展研究中心产业经济部部长冯飞认为，国有资产监管从管企业为主向管资本为主转变，有利于从整体上发挥国有资本的重要战略性作用。《决定》进一步强调了国有资本的全民所有性质，广大人民群众将更多享有国有资本收益。
“《决定》关于垄断行业改革的思路非常清晰，明确要将自然垄断性环节和可引入竞争的环节分开，同时强调自然垄断环节要靠有效政府监管克服垄断弊端。”冯飞说，比如电网、铁路路网、油气运输管网具有自然垄断特性，但发电和售电环节、油气上游开采和下游炼化销售以及铁路客货运输等环节都可以引入竞争。
【亮点】股票发行将推行注册制
【《决定》原文】健全多层次资本市场体系，推进股票发行注册制改革，多渠道推动股权融资，发展并规范债券市场，提高直接融资比重。
【解读】“这是股票发行注册制首次列入中央文件，将对我国资本市场带来重大影响。”武汉科技大学金融证券研究所所长董登新认为，中国股市市场化进程中的最大障碍就是对股票发行的过度行政干预。近一两年来，市场对实行注册制的呼声很高，监管层也多次透出未来要推行注册制的信号。
资本市场的活力将由此得到释放。值得注意的是，股票发行由审核制向注册制过渡，并不意味着发行标准的降低和监管的放松。证监会需要把更多精力由审批转移到查处市场违规行为、打击证券犯罪和维护市场公平公正公开等方面。
【亮点】界定中央和地方事权成财税体制改革重点
【《决定》原文】必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。
【解读】中国财税法学研究会会长刘剑文认为，《决定》提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，点明了财税体制作为国家体系重要组成部分将成为下一步改革的重点。财税改革涉及多方关系，包括国家和纳税人、中央与地方、政府与市场等，通过完善立法可最大限度集中民情、民意、民智。
杨伟民说，历经近20年分税制改革，财税体制的一些深层次问题逐渐暴露，要破解这些问题，需要对财税体制改革进行总体设计，建立科学的财税体制。《决定》提出建立事权和支出责任相适应的制度，意味着中央和地方的事权将会更加明确界定，并根据事权确定大体支出责任，实现财力和事权关系的总体平衡，在这一过程中今后应减少任意设置专项转移支付。
【亮点】赋予农民更多财产权利
【《决定》原文】保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。
【解读】对于赋予农民更多财产权利，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文认为，可以从两个层面来理解。
一是法律已经赋予农民的财产权利还没有得到充分保障。要通过一系列政策措施让农民合法的财产权利得到充分保障，这是最基本的。这方面工作正在推进。农村集体林权制度改革、农村集体土地所有权确权登记颁证等举措，就是为保障农民的财产权利奠定重要基础。
二是创造更好的制度使农民的财产权利得到更好的运用。为此，《决定》要求赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，保障农户宅基地用益物权，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，建立农村产权流转交易市场等，就是为保障和实现农民财产权利而提出的重要举措。需要指出的是，在这个过程中，既不能损害农村集体土地所有制，也不能让农民流离失所。
【亮点】地方法检人财物统一管理
【《决定》原文】确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。
【解读】“这表明党中央下大力气解决司法体制问题，更加重视改革的顶层设计。”中国社科院法学所研究员冀祥德说，长期以来，我国司法设置和行政区划设置高度重合，法院、检察院人财物高度依赖地方，使得案件的公诉和审理容易受到地方干扰，影响案件公正审理。
中国人民大学法学院教授陈卫东说，这不仅是管理方式的改变，也是制度性的变革。当然这还需要更加具体的制度措施予以跟进、落实。
【亮点】废止劳动教养制度
【《决定》原文】废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。
【解读】“我国目前是公安、民政和教育等部门组成的劳教管理委员会作出劳教决定，对违法事实的认定，以及对劳教期限的适用，缺乏严格的程序约束。实践中，对于这种限制人身自由的决定没有司法程序作为保障，不利于人权保护。”从事劳动教养制度研究多年的司法部司法研究所原所长王公义说。
冀祥德表示，劳教制度废止前后还需要有关部门出台配套措施进行制度衔接，比如司法机关要出台相应的司法解释，解决轻微刑事违法犯罪处罚问题；行政执法机关通过治安管理处罚法对违法行为进行治安处罚；司法行政机关要加快推进社区矫正制度，才能保证劳教制度废止后相关工作平稳过渡。
【亮点】纪检工作细化双重领导
【《决定》原文】推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。
【解读】中国政法大学副校长马怀德指出，“现有形式下，地方各级纪委主要接受同级党委领导，客观上存在监督不力或监督过软的情况，特别是对党委一把手的监督。”
“这项改革实施，一方面使纪委的监督更加有力和有效，另一方面将规范和限制各级党委特别是党委负责人以不适当方式干预反腐败工作。”北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任任建明说。
【亮点】打破一考定终身
【《决定》原文】逐步推行普通高校基于统一高考和高中学业水平考试成绩的综合评价多元录取机制。探索全国统考减少科目、不分文理科、外语等科目社会化考试一年多考。试行普通高校、高职院校、成人高校之间学分转换，拓宽终身学习通道。
【解读】考试招生制度改革一直是我国教育改革领域最为敏感的地带。中国教育科学研究院研究员储朝晖认为，《决定》的相关表述准确把握了现在考试当中存在的问题，招生和考试分离后职责更明确了，招生由学校自己决定，考试由专业机构来实施，政府从这两方面退出后，招生制度将从以行政为主导的计划招生转变为以专业为基础的自主招生，通过多方面了解考生情况实施自主招生。
21世纪教育研究院副院长熊丙奇强调，一年多考、综合评价要发挥作用，必须建立相应的自主招生和多次录取机制，要让综合评价成为大学录取的参考因素。同时，为避免出现公正性方面的问题，必须强化信息公开，并加大自主招生的透明度。
【亮点】延迟退休年龄
【《决定》原文】研究制定渐进式延迟退休年龄政策。
【解读】中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文指出，渐进式延迟退休，这样的提法尚属首次，这是社会保障领域改革的一次全新尝试。
“为了应对老龄化和养老金收支平衡的挑战，世界很多国家都尝试了延迟退休年龄，这是社会保障里最具调整空间的参数。”郑秉文说，有些国家通过调整这一参数，很好地应对了上述挑战。
他认为，从全世界的实践来看，延迟退休年龄没有一步到位的，大多是采取渐进式的方案，每几年延长几个月，延迟5年退休的话很可能要有20年的过渡期。
【亮点】“单独两孩”启动实施
【《决定》原文】坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。
【解读】国家卫生计生委副主任王培安表示，这是计划生育政策的重大调整完善，一是有利于保持合理的劳动力规模；二是有利于提升家庭抵御风险的能力，增强家庭养老照料功能；三是有利于稳定适度低生育水平。
《中华人民共和国人口与计划生育法》第十八条规定：国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。
按照这一规定，各地人口与计划生育条例对再生育政策作出了具体规定。这次启动实施“单独两孩”政策，由各地依据人口与计划生育法，通过省级人民代表大会或其常委会修订地方条例或作出规定，依法组织实施。
